Economía Política

LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS

Damián Herrera Cuesta, Sociólogo y miembro de ICEA.  Artículo publicado por la revista Al margen. 2012

De la raíz del problema a la raíz de la solución

«Debemos crear nuestro mundo propio en las entrañas mismas del mundo capitalista, pero no sobre el papel y con lirismos y elucubraciones filosóficas, sino además,  sobre el terreno, prácticamente, despertando la verdadera confianza en nuestro mundo de hoy y de mañana».  Joan PEIRÓ, Ideas sobre sindicalismo y anarquismo 

Los grupos humanos producen instituciones[1] a través de la cuales regulan las relaciones entre sí y con el medio, con el fin de garantizar la reproducción, satisfacer necesidades individuales y colectivas, gestionar los conflictos y compartir códigos simbólicos.

Los recursos para la existencia que proporcione el medio físico, las habilidades desarrolladas para su explotación y la certidumbre de que las mismas circunstancias se repetirán en el tiempo, serán factores que incidirán de manera determinante en la reproducción biológica de los individuos.

Una vez realizada esta introducción, podemos considerar la presencia de oportunidades percibidas como sostenibles para la existencia, la primera explicación de la explosión demográfica.

Cuando factores externos, como largos periodos de sequías, desertización, guerras, etc., irrumpen y alteran las estructuras sociales adaptadas exitosamente al medio, pueden producirse desequilibrios de consecuencias trágicas para las sociedades humanas. Si estos factores externos son los intereses y las formas de producción capitalistas, sus consecuencias serán doblemente trágicas.[2]

Las grandes empresas irrumpen en el mundo no industrializado, generando cambios que afectan a la distribución ocupacional y espacial de la población, desintegrando las estructuras sociales y dando lugar al desarraigo cultural, la pobreza y el éxodo, todos ellos factores de fuertes desequilibrios demográficos.

La irracionalidad económica capitalista impone la transición desde una forma agrícola de autoabastecimiento hacia una condición de alta especialización en la producción de un producto que se consume lejos, en otras partes del mundo. Los mercados  y las agencias internacionales favorecen los monocultivos en la agricultura y sus equivalentes en las industrias de extracción y procesamiento, preservando así las estructuras económicas desiguales de los tiempos coloniales, adocenando a las clases dirigentes y adiestrando a sus burocracias con la connivencia de las instituciones económicas internacionales (BM, FMI, OCDE, etc.).

Las raíces del problema: La esquilmación de los recursos y del trabajo humano.

La apropiación del trabajo humano ajeno y de los recursos naturales esta en el origen de las desigualdades de poder y de riqueza. No poseer el control sobre los recursos, subordinados éstos a las decisiones de las élites nacionales, las corporaciones multinacionales y las instituciones financieras, es  realmente el grave problema al que nos enfrentamos cuando queremos lograr el mantenimiento sustentable y reproducible de los recursos (biológicos, científicos, técnicos, artísticos e intelectuales) que alimentan la prosperidad de nuestras comunidades, a través de un sistema económico y social sin deterioro de los ecosistemas. Y esto es así por dos motivos: Primero,  porque el sistema capitalista es un sistema mundial que esta ligado históricamente al trabajo forzado (consentido o no) de los países de la periferia (no industrializados); y segundo, porque la racionalidad económica capitalista, a la vez que estriba la noción de progreso en la acumulación de riqueza y no en su redistribución, promueve la competencia y la rivalidad por los recursos.

Ahora bien, de la misma manera que no poseer el control sobre los recursos es la raíz del problema,  poseerlo será la raíz de la solución.

Cultura, Economía y comportamiento demográfico

A partir de los estudios de Elinor Ostrom[3] podemos hacernos idea del papel que la cultura de la autoorganización y la autogestión desarrollada con éxito por los agricultores de los regadíos de huerta del mediterráneo durante más de 500 años, jugó en la revolución española del 36. Posiblemente, tanto la rapidez con que se organizaron y constituyeron las colectividades en Cataluña, como su alto grado de eficacia dado el contexto bélico en que desarrollaban su actividad, se debieron a la interiorización del comportamiento cooperativo de aquellas y aquellos revolucionarios, arraigado en la cultura secular del levante peninsular.

En el estudio de la sociedad se asume que si bien los comportamientos y las decisiones humanas están influidos por la cultura en la que una persona ha sido socializada, también los comportamientos y decisiones de las personas transforman la cultura. De igual modo se tiene en cuenta la influencia reciproca que ejercen las características del subsistema económico, de la estructura social  y del contexto político en la cultura de una sociedad: Una cultura puede configurar el comportamiento económico del mismo modo que puede ser configurada por él.

Por ejemplo, los procesos industriales con necesidades intensivas de mano de obra son un factor de aliento para el crecimiento demográfico. Es el caso de China, con una tasa de crecimiento industrial del 13,4% o India del 4,8. Países, ambos, con la mayor población mundial, 1.346 y 1.241 millones de habitantes respectivamente, lideres mundiales de la industria manufacturera y una alta desigualdad social por ingresos (China 0,47 en el índice de Gini; India 0,36)[4]

También la evolución demográfica en Europa desde los inicios del desarrollo industrial nos proporciona un nuevo ejemplo de cómo el contexto político, económico y social, pueden configurar los valores culturales en una sociedad, y de cómo la certidumbre que tengan las personas sobre la sustentabilidad de los recursos que posibilitan la cobertura de sus necesidades materiales o culturales, condiciona el crecimiento demográfico. Una reducción drástica de los patrones de producción asalariada se traducirá en desempleo, precariedad e incremento de la incertidumbre. Sin embargo, el aumento de las desigualdades cambia la disposición a tener hijos dependiendo del contexto cultural, reduciéndose o retrasando la maternidad a edades más tardías en el caso por ejemplo de España[5], donde la tendencia reproductiva antes de la crisis se inscribía en el marco de la Transición demográfica[6], o manteniéndose constante la predisposición reproductiva de crecimiento, como ocurre en países pobres de economía agraria (en África “excolonial” y en latinoamérica)

Toda entidad capitalista tiene por finalidad la explotación de los recursos existentes en aras de la acumulación y del poder.

Históricamente el capitalismo tiene como principal recurso el trabajo forzado humano de los países subdesarrollados de la periferia. O bien exporta o importa seres humanos destinados a la producción, o bien traslada de lugar los medios de producción. Lo mismo se apropia militarmente de los recursos naturales de los países de la periferia, que trasvasa los procesos industriales intensivos a países pobres con exigencias culturales de subsistencia, cuyas poblaciones previamente han sido sometidas a la guerra, al éxodo y el desarraigo cultural, o ambas a la vez.

Pero el proceso de acumulación en el sistema capitalista no se constituye sólo a partir de la explotación de los recursos biológicos, científicos y sociales que esquilma, sin los costes y límites que la sustentabilidad de éstos exige ( y que sí se tendrían en cuenta en un contexto productivo de decisiones y beneficios colectivos, en el cual los productores se hallasen vinculados al medio social y físico en el que desarrollan su actividad productiva), también requiere de una cultura del consumo[7].

Efectivamente, el capitalismo produce para el deseo convertido en necesidad. En las sociedades capitalistas, consumir es la aspiración continuada e ilusoria de ganar puestos en una carrera por la apariencia de poder que nunca tendrá fin.

Pero respecto a la cultura del consumo y la apropiación capitalista de los recursos, poco más diremos en esta ocasión. Nos bastará con recordar las siguientes observaciones de Jorge Riechmann:

“… las huellas ecológicas de las ciudades en los países ricos, típicamente, exceden muchísimo la superficie efectiva de la ciudad: no es infrecuente una proporción 20:1. Eso quiere decir que la localización ecológica de los asentamientos humanos ya no coincide con su localización geográfica. Las ciudades se apropian de la producción ecológica y de las funciones de soporte de la vida de regiones distantes de todo el mundo a través del comercio y los ciclos biogeoquímicos de materia y energía. Por citar algunos casos, la huella ecológica de Londres es 125 veces mayor que la superficie de la propia ciudad, la de Barcelona 470 veces, y la de Bilbao 282 veces.

Con la metodología de la huella ecológica, se ha calculado que la Tierra tiene alrededor de 11.400 millones de hectáreas de espacio ecológico productivo (en tierra firme y en el mar), lo que significa 1’9 hectáreas para cada persona de los más de 6.000 millones (actualmente somos 7000) que poblamos este planeta; sustrayendo una mínima superficie “de seguridad” para la protección de la biodiversidad, obtenemos una cifra aún menor, aproximadamente 1’7 hectáreas por persona. Pero el consumo promedio, a comienzos del siglo XXI, equivale a 2’3 hectáreas por persona, con enormes diferencias entre el Norte y el Sur. Así, el africano típico consume recursos equivalentes a 1’4 hectáreas, el europeo promedio 5 hectáreas, el estadounidense típico 9’6.”

Los más ricos nos hemos apropiado de una parte excesiva del espacio ambiental global, y con ello privamos a la mayor parte de la humanidad de la base de recursos necesaria para poder progresar [8]

De la raíz del problema a la raíz de la solución

Efectivamente, la acaparación y la sobreexplotación de los recursos biológicos del planeta marcan una pauta acelerada de desigualdad creciente, de degradación y destrucción de la vida.

La rivalidad de los intereses mundiales capitalistas por la apropiación ya fue retratada sin quererlo por Garrett Hardin al intentar demostrar que no es posible resolver los problemas ambientales por medio de la cooperación:

“Ahí esta la tragedia. Cada hombre se encuentra atrapado en un sistema  que lo compele a aumentar su ganado sin ningún límite, en un mundo que es limitado. La ruina es el destino hacia el cual todos los hombres se precipitan, persiguiendo cada uno su propio interés en un sociedad que cree en la libertad de los bienes comunes”[9]

Por otro lado, frente a la teoría de la propiedad privada y la teoría de la gestión del Estado (ambas preferidas por el señor Hardin antes que la de la cooperación) el estudio de la acción colectiva y la preservación de los recursos de uso común realizado por Elinor Ostrom[10], aporta luz sobre este asunto, mediando a favor de la acción colectiva de cooperación. No sólo demuestra la existencia de experiencias cooperativas exitosas en el aprovechamiento de los recursos de uso común, autogestionados por los propios  apropiadores a lo largo de tiempo (el más joven de los casos excede los cien años de supervivencia y el más viejo de los mil), también detrae los factores y elementos del diseño que condicionaron su éxito.

“Los apropiadores que viven cerca de los RUC[11] de los cuales se apropia y que interactúan entre sí en mucha situaciones, además de compartir sus RUC, son capaces de desarrollar normas sólidas respecto a un comportamiento aceptable y expresar sus expectativas en encuentros mutuamente reforzantes.”[12]

El mismo marco de análisis que Ostrom elabora para el análisis de la auto-organización y autogestión de los recursos de uso común puede valer de referencia para el cambio en las relaciones y la gestión de la producción y el aprovechamiento de los recursos de una comunidad donde los pobladores/productores interaccionan e interactúan en un medio físico determinado:

“… de este modo, es posible que aprendan en quién confiar, qué efectos tendrán sus acciones sobre los demás y sobre los RUC, y cómo organizarse para obtener provecho y evitar daños. Cuando los individuos han vivido en este tipo de situaciones durante un tiempo considerable y han desarrollado normas compartidas y patrones de reciprocidad, poseen un capital social con el que pueden construir acuerdos institucionales para resolver los dilemas de los RUC.”[13]

El sistema mundial de relaciones de producción capitalista responde a la acción de apropiadores que actúan de forma independiente en un contexto económico de desconfianza e incertidumbre, en el cual, las “estrategias de los individuos tienen que ver con el comportamiento oportunista que pueden esperar los apropiadores de otros apropiadores.” [14]

Detener esta espiral de destrucción y crimen es posible si se logra recuperar el control social sobre la utilización de los recursos biológicos, científicos y culturales existentes en el entorno de las comunidades, y esto no podrá ocurrir si no potenciamos la cultura de la autoorganización cooperativa y la autogestión del trabajo. Sólo de este modo podremos abrir la posibilidad de que se produzcan nuevos viros sociales, nuevos rumbos éticos, nuevos valores de convivencia y renovadas ideas de prosperidad compartida.

 

[1] “…una institución social es una organización relativamente compleja de relaciones sociales sujetas a ua normativa y dirigidas a la consecución de un interés o a la satisfacción de una necesidad.” Social Relations and Social Structure, de E. T. HlLLER, New York, Harper and Brós,- 1947, págs. 73-74.

[2] Agregamos a la tragedia material por la extinción de la vida, la tragedia ética y moral humana.

 

[3] Elinor Otrom, Politóloga estadounidense, autora de la obra: “El Gobierno de los bienes comunes”. Libro y autora se citarán a menudo en este artículo.

[4] El índice de Gini mide la desigualdad de ingresos en un país. Un índice cercano a 0 indica mayor igualdad. Un índice cercano a 1 indica alta desigualdad

[5] Cuya tasa industrial decrece -1,4 (incluido el sector de la construcción y la minería) afectando al sector servicios asociado, y donde se registraron un promedio de 5.650 nacimientos menos por año entre 2007 y 2011, periodo en el que se destruyeron 3,8 millones de empleos.

[6] La transición demográfica explicaría el paso de un régimen demográfico preindustrial, presidido por altas tasas de mortalidad y natalidad a otro industrial con un fuerte incremento de la población y posteriormente post-industrial, con tasas muy bajas de mortalidad y natalidad.

[7] “A medida que una sociedad se va volviendo cada vez más opulenta, las necesidades van siendo creadas cada vez más por el proceso (productivo) que las satisface", por lo que "la producción crea mayores necesidades y la necesidad de una mayor producción” Galbraith, Jon Kenneth: "La sociedad opulenta", traducción caste­llana de Carlos Grau Petit Barcelona, Ediciones Ariel (1 ed, 1960), 2 edición revisada 1969, págs 174-175.

[8] Jorge Riechmann, Un apartheid planetario. Ecología, globalización y desigualdad socioeconómica. Congreso Vasco de Sociología, 26 de febrero de 2004, Bilbao. (Pag. 6) 

[9] En Elinor Ostrom (2011; p.37).

[10] Elinor Ostrom, El gobierno de los bienes comunes, La evolución de las instituciones de acción colectiva. UNAM; Fondo de Cultura Económica, México,2011, 2ª Edición

[11]  Recursos de Uso Común,

[12] Ibíd. p.344

[13] Ibíd. P. 311

[14] Ibíd. p. 86

Damián Herrera Cuesta, Sociólogo y miembro del Instituto de Ciencias Económicas y de la Autogestión (ICEA).Septiembre de 2012. Para la revista “al margen”

 

 

 

 

EL DES-CONCIERTO EDUCATIVO

EL DES-CONCIERTO EDUCATIVO

EDUCATIONAL BEWILDERMENT

Publicado por la Revista Nómadas

Damián Herrera Cuesta

 Resumen:

Tras el fracaso del pacto por la educación 2010, no preguntamos por las diferencias de las políticas educativas entre las dos fuerzas hegemónicas en el panorama político de Español, el Partido Popular (PP) y el Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Especialmente nos interesamos por las propuestas en política educativa del Partido Popular (PP). En el análisis destacamos la reiteración de dos propuestas centrales de actuación y práctica de las políticas educativas de la Derecha española. Estas propuestas son la Titularidad y la Libertad de elección del centro educativo.

Siguiendo las justificaciones teóricas de un importante exponente político de referencia dentro del Partido Popular en cuanto a Política educativa se refiere, Francisco López Rupérez, actual Presidente del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid, nos proponemos un ejercicio de exploración de posibilidades futuras, comparando los resultados esperados por dicho autor tras la implementación de la política de Concierto Educativo, con los indicios que su práctica nos ha dejado hasta el presente. Para ello recurriremos al estudio que la Doctora Ana Villarroya Planas realizó en el año 2000, sobre los efectos de la aplicación del Régimen de concierto educativo en España.

Palabras clave: Escuela, Política Educativa, Libre Elección de centro, Flexibilidad

 Abstract. After de failure of educacional pact 2010, we ask ourselves about the differences between educational policies of the most important politics parties in Spain: P.P. (Patido Popular) u P.S.O.E. (Partido Socialista Obrero Español). Specially we interested about the educational proposals of P.P. (Partido Popular). 

In the analysis emphasize the repetition of two main proposals for action and practise of educational policies of the right-wing Spanish. These proposals are ownership and freedon of choice of school.

Thinking in the theoretical justifications of a political exponent and important reference of P.P. about educational policy, Francisco López Rupérez –current president of Community School Board of Madrid-, we propose an exercise of exploration of future possibilities, comparing the results expected by the author after the implementation of state subsidy of private school with indications that the practice has left to is to date. So that we analyze the study of Dr. Ana Villarroya Planas (it was made in 2000), about the effects of application of state subsidy of private school in Spain.

Keywords: School, Education Policy, Freedom of choice of school, Fexibility, Key competences.

 

 

“La educación como medio por el cual (la sociedad) prepara en el corazón de los niños (imprecisión, que hace referencia al marco de representaciones emocionales, sentimentales e ideológicos de la sociedad, al espacio de los deseos y aspiraciones del individuo en una sociedad determinada) las condiciones esenciales de su propia existencia como sociedad”…Tiene como función:1º, suscitar cierto número de estados físicos y mentales que la sociedad a la que pertenece considera que no deben estar ausentes en ninguno de sus miembros; 2º, algunos estados físicos y mentales que el grupo social particular considera igualmente que deben estar presentes en todos aquellos que lo integran.

  Durkheim (1974) (1895). Educación y Sociología 

A raíz del consenso fracasado durante el pasado año 2010, entre los dos partidos dominantes de la esfera política, PSOE y PP, en la firma del “Pacto Social y Político por la Educación 2010”. Nos hacemos la siguiente pregunta: ¿Qué propuestas políticas promueve la Derecha Conservadora (PP) en el ámbito educativo y qué idea de la escuela subyace en su discurso político?

En principio la idea era diferenciar la política educativa basada en la igualdad de acceso y orientadas a la selección de los más capaces en función del mérito (Meritocráticas), propuesta por el partido conservador, el PP, de la política  educativa basada en la igualdad de condiciones y en la igualdad de logro argumentada por el PSOE.

Empecé reconociendo dos ideas básicas enfrentadas respecto a los fines y a los medios que deberían ordenar el sistema educativo y hacia las que tienden cada una de las dos ópticas enfrentadas, al menos argumental e ideológicamente, otra cosa es la práctica política de cada una de las facciones. Por un lado, se plantea un sistema educativo como sistema único, por el cual han de transitar necesariamente todos los individuos igualmente. Esta visión es una argumentación corriente en el grupo social-demócrata (PSOE). En el otro extremo se distingue como argumento subyacente en el discurso político un sistema escolar segregado, por el cual no todos los individuos necesariamente tienen por qué transitar “igualmente”. Esta idea la identificamos en el grupo conservador (PP). Dicho esto, es importante señalar que si bien no se discute la existencia de diferencias sustanciales entre ambas facciones, también es cierto que ambas comparten la misma idea funcional de la institución educativa, concebida como un sistema o proceso socializador cuyo fin no es otro que integrar funcionalmente al individuo en la sociedad.

Aquí, por un lado, como dicen Bourdieu y Passeron (Bourdieu y Passeron, 1970), las diferencias entre las diferentes facciones enfrentadas no son sino apariencias una vez se han descartado aquellas opciones que, realmente transformadoras, resultarían contradictorias entre las expectativas que el sistema educativo suscita en términos de «liberación», de autorrealización y de movilidad social vertical, y la imposibilidad del sistema social (mercado de trabajo) y del mismo sistema escolar (mecanismo de selección, de clasificación, de ordenamiento e incluso de exclusión) de satisfacerlos en los términos adecuados.

En este sentido, el Sociólogo Julio Carabaña afirma que no existen diferencias entre las propuestas de la LOCE y la LOGSE, si bien observa que existe una explicación subyacente a una supuesta oposición, y ésta tiene que ver más bien con la propaganda política, la cual tiene como primera consecuencia: “expropiar a los profesores la facultad de decidir cómo enseñar (quizás deba subrayar que dejo fuera el qué enseñar) y de cómo organizar a los alumnos para la enseñanza. Facultad esta que constituye la misma esencia de la (nótese la redundancia) profesión de profesor” (Carabaña 2002).

En cualquier caso,  lo que nos planteamos es cómo las características intelectuales específicas que distinguen los diferentes modelos educativos, así como las diferentes filosofías pedagógicas en que se sustentan, se desplazan desde, digamos, su esencia, hacia el espacio de la forma política, de su expresión práctica, es decir, de su sustancia.

Este último paso nos conduce a recorrer redes de galerías, conductos, conexiones interminables de documentos, cuyo objeto no parece otro más que el de abrumarnos, lográndolo sin duda, empujándonos con urgencia a buscar desesperadamente una salida. Una salida que en algún momento del lance dejamos de considerar posible, pero que, sin embargo, bien producto de la obstinación, bien por mero instinto de supervivencia, somos capaces de hallar elevando nuestra perspectiva.

Y en el caso que nos ocupa, una vez redimensionada la perspectiva, claramente identificamos dos ejes en torno a los cuales giran los discursos, réplicas y contra réplicas, en el enfrentamiento político y que, sin ser los únicos, podemos considerar como los más reiterativos. Estos ejes son los siguientes: La Titularidad y la Libertad de elección del centro educativo.       

Siguiendo a la Doctora Sara R Morgenstern, ciertamente las líneas de demarcación entre la social-democracia y la derecha conservadora ya no son tan nítidas en lo que respecta a la gestión económica. Ahora bien, tirando de este mismo hilo, es decir, considerando que con gestión económica hacemos referencia a las estrategias políticas con que ambas facciones quieren hacer frente a los procesos económicos actuales, caracterizados éstos por un cambio del paradigma de producción en masa (fordismo) a otro flexible y adaptable, y enlazándolo con el hecho de que, al menos en los países desarrollados, las relaciones de producción, empleo y educación están cohesionadas en torno al desenvolvimiento del sistema productivo, podemos decir que, del mismo modo que las líneas de demarcación entre ambas facciones políticas no son nítidas en la gestión económica, en la misma medida, tampoco lo serán en el ámbito de sus políticas educativas.

Una explicación a esta uniformidad de fondo podemos encontrarla en la siguiente observación: “… las recientes reformas educativas en los países occidentales deben ser entendidas siempre en relación a las mutaciones sufridas por el estado en las últimas décadas, mutaciones que, (…) se corresponden con la crisis del estado de Bienestar y la consecuente victoria del modelo Neoliberal…” (Encarna Rodríguez 2001). En este sentido, podemos encontrar orientadoras e ilustrativas las directivas, las recomendaciones, conclusiones y demás prerrogativas expresadas por el Consejo de la UE entorno a lo que han venido a denominar “Competencias Clave” (DO L 394 de 30.12.2006, p. 10). Preceptos que contienen todo un compendio de “actitudes” y “aptitudes” que deben incluirse como objetivos de resultados en los respectivos programas educativos de cada uno de los países miembros.

“Competencias clave” frente a los nuevos cambios que, como pez que se muerde la cola, nos remiten de nuevo a la idea de educación flexible, es decir, adecuación a las nuevas exigencias de cualificación requeridas por los nuevos procesos productivos, a las que hay que sumar nuevas aptitudes de adaptabilidad, así como unas actitudes positivas para una “disponibilidad laboral flexible”.

Tan singular como oportuno es ahora revelar que la citada Recomendación del Consejo Europeo, (DO L 394 de 30.12.2006, p. 10.),  fue suscrita por el social demócrata Josep Borrell Fontelles, Presidente del Parlamento Europeo entonces, (2006), y destacado portavoz político del PSOE.

Una vez clarificado el deber unívoco existente para ambas facciones en cuanto a los resultados del proceso educativo prescritos por la UE frente a los cambios económicos: “garantizar que los ciudadanos europeos adquieran las competencias clave necesarias para poder adaptarse de manera flexible a dichos cambios”, sólo nos queda adentrarnos en aquellas prácticas ya señaladas, Libre Elección y Titularidad de centros, entorno a los que giran las actuales divergencias en política educativa en España: Social Demócratas versus Derecha Conservadora.

Una forma de introducir los contenidos de lo “sustancial” en cuanto a propuestas en política educativa promovidas por el lado de la derecha conservadora, es recurriendo al término “Flexibilidad”, cuyas acepciones desde el punto de vista de la Tecnología y desde el punto de vista de la Sociología, asociadas tanto al campo de la producción, del empleo como de la educación, ya han sido reunidas por Jácome, Rivero y Sánchez (2004).

Siguiendo a estas autoras, Sennett (2001) introduce “la repugnancia a la rutina burocrática” en la acepción del término en su uso actual. Es decir, flexibilidad en base a esta acepción se nos presenta como antitesis de burocracia.

Para esta ocasión tomaremos como referencia las ideas que el ex-secretario del Ministerio de Educación durante el gobierno Conservador de Aznar y actual Presidente del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid, Francisco López Rupérez, expone en su artículo “El porqué de la libre elección de educación” (1995), donde realiza una defensa explícita de la libre elección del centro educativo, así como una tácita apuesta por la titularidad privada de éstos, afirmando, por ejemplo, que la libre elección promueve la autonomía de los centros “ y, por su mediación, limita los efectos de una burocratización del sistema y de sus relaciones con los usuarios”, retratando de este modo su afinidad, dentro de las posiciones Neoliberales, a la corriente “nueva ola de gerencia”, que describe de la Garza (2000) en su estudio de los diversos significados atribuidos al término “flexibilización” dentro del proceso productivo, centrada en los conceptos de “calidad total y justo a tiempo” y en donde no se busca “el equilibrio sino la mejora continua”.

Francisco López Rupérez, esgrime lo que serán los argumentos que justifican el reconocimiento de la libre elección reuniéndolos en dos grupos. En uno concentrará los de carácter político y en el otro los de carácter técnico.

Dentro de los primeros, y en primer lugar, hace alusión a una disputa histórica entre el Estado y la familia por orientar y dirigir la educación, y a este respecto alude a las soluciones por las que los países desarrollados han optado, al menos a aquellas inclinadas  a favorecer la libre elección de las familias, caso expreso, según expone el propio autor, de Holanda. En segundo lugar apela al derecho, asegurando que la libre elección garantiza la igualdad de oportunidades además de ser una estrategia privilegiada para mejorar la calidad de enseñanza.

Precisamente es en torno a la calidad de la enseñanza donde giran los motivos de carácter técnico afiliados al segundo grupo. Éstos, a través de dos tipos de mecanismos diferenciados, el psicosocial y el organizativo, serán los encargados de vincular la libre elección de centro con la mejora de la calidad educativa.

Los mecanismos de tipo psicosocial resaltan los efectos motivacionales en padres y alumnos, reforzando las actitudes positivas y los respectivos compromisos con los centros libremente elegidos. Y si a esto le agregamos el efecto positivo que sobre el grupo de profesores tendrá la autonomía de gestión, dice, se “establecerá un “ethos” que moldeará la experiencia de los protagonistas, contribuyendo al éxito en la consecución de metas comunes”.

Los mecanismos de tipo organizativo insisten más en los efectos positivos derivados de la autonomía de gestión, concepto para el autor inherente a la idea misma de la Libre elección de centro: “La libre elección, dice, promueve eficazmente la autonomía de los centros y, por su mediación, limita los efectos de una burocratización del sistema y de sus relaciones con los usuarios”. Esta autonomía de los centros de enseñanza se logra introduciendo mecanismos de mercado en el sector público educativo, es decir, inoculando flexibilidad al proceso productivo educativo como antídoto contra la configuración burocrática del sistema.

La libre elección y la autonomía estimularán la responsabilidad de los centros y promoverán la mejora de su gestión económica, asegura el autor. Esta responsabilidad conllevará el incremento de la implicación del profesorado con la calidad profesional “sabiendo que su conducta va a ser valorada por los usuarios del servicio y, consiguientemente, por la institución”. Además, al actuar como una organización autónoma, el centro incrementará su responsabilidad en cuanto a la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos.

Otros de los efectos de la libre elección de centro son, por un lado, el mayor disfrute de los profesores al poder definir y desarrollar programas específicos enfocados a un mejor ajuste entre oferta y demanda estimulando así la diversificación, y por otro, el aumento de la transparencia de los centros hacia el exterior: “La captación del cliente, asegura, requiere el poner debidamente el acento en la comunicación”.

Hasta el momento hemos venido exponiendo la justificación teórica para implementar las políticas de Libre Elección y Autonomía de Gestión de los centros, promovidas por las filas políticas de la Derecha Conservadora en España, basándonos en el trabajo de uno de sus máximos exponentes ideológicos, F. López Rupérez, ex-Secretario General de Educación en el Gobierno conservador de Aznar a partir de 1998, y actual Presidente del Consejo Escolar de la Comunidad de Madrid con el gobierno conservador de Esperanza Aguirre.

Ahora bien, bregando en este espacio de la sustancia política se hace necesaria una mirada metodológica sobre sus efectos sobre la realidad social. Como dice el propio López Rupérez, “Tanto para definir, con alguna seguridad, las prioridades como para corregir, en su caso, las actuaciones es preciso basar las políticas no en meras suposiciones sino en el soporte que nos facilita una comprensión profunda de los fenómenos y que reposa sobre las evidencias empíricas” (López Rupérez, F., 2010).

Pues muy bien, mira por donde la oportunidad de conocer dichas evidencias empíricas nos la va a proporcionar la Doctora Ana Villarroya Planas, a través de su estudio “La financiación de los centros Concertados” (Villarroya, 2000).

Uno de los aspectos que trata en su trabajo son las reformas de la enseñanza que tuvieron lugar durante los años 80 y 90, y que tenían entre sus propuestas la Libertad de Elección de centro. Concretamente nos interesan los resultados del análisis descriptivo de la evolución del gasto público en la enseñanza privada entre los años 1985 y 1995 en España, así como la evolución empírica de sus efectos tanto en el campo de la equidad como en el de la eficiencia.

Los datos y conclusiones del análisis de Villaroya, pueden resumirse del siguiente modo:

El gasto público dedicado a la enseñanza privada no universitaria para el período 1985-1995 aumentó una tasa anual acumulativa del 1,78%, manteniéndose estable en un 0,47% del PIB¹, debido al incremento que en el mismo período tuvo el gasto público educativo como consecuencia de la implantación de las reformas del sistema.

Los conciertos entre el sector público y el privado no se extendían, tampoco entonces, igualmente entre todas las comunidades. El estudio revela que las comunidades con un mayor PIB Per capita son las que más recursos vierten a la enseñanza privada, destacando Madrid, Cataluña, Navarra y el País Vasco.

El peso de la aportación de la administración pública en la financiación de los Centros privados de enseñanza se sitúa por encima del 60%, procediendo el 40 % restante de las familias a través de aportaciones voluntarias a fundaciones (muchos centros privados se constituyen como Fundaciones), pagos por actividades y servicios complementarios, etc. Prácticas que “enturbian el principio de gratuidad de la enseñanza en centros concertados”. Su conclusión es que dicha política de concertación no ha eliminado las barreras económicas y sociales que dificultan el acceso a estos centros de las familias de menor renta.

Una de los factores que tienen importancia en la participación de los grupos de menor renta, es la existencia de actividades complementarias cuya voluntariedad es desconocida por la gran mayoría de los padres, debido a las limitaciones socioculturales de acceso a la información o bien a su inexistencia misma, y que constituyen una barrera económica al acceso.

En este sentido, las clases medias son las que más se benefician de la financiación pública de la enseñanza privada, existiendo leve un incremento en las decilas inferiores de renta, ahora bien, este mayor aprovechamiento de las clases medias responde, primero, a que los grupos de rentas más bajas siguen sufriendo fuertes restricciones de acceso, y segundo, a que el acceso de los grupos de rentas más altas no se encuentra condicionado a la financiación o no por la Administración.

El mayor aumento de participación de las familias de menor renta se ha producido en la Educación Primaria. En educación secundaria, por la rama académica, ha habido una clara participación de las decilas superiores de renta mientras que por la rama profesional destaca la participación de las decilas intermedias y de las inferiores. En este sentido, sin duda, destaca el hecho de que las posibilidades de elección de centro en los diez distritos analizados de Barcelona son mayores en los niveles inferiores que en los niveles superiores del sistema educativo.

En cuanto a los costes de personal, éstos siguen siendo muy superiores en la enseñanza pública en contra de los objetivos fijados por la política de conciertos, mientras que los costes de funcionamiento y los costes de capital han experimentado una pequeña aproximación. Tampoco la competencia entre centros privados y públicos ha hecho disminuir los costes de producción de los servicios educativos, contradiciendo también en este punto los presupuestos teóricos de partida.

Contrariamente a las deducciones idealizadas por F. López Rupérez en torno a las conveniencias de la Libre Elección de Centro, Villaroya viene a concluir en su estudio que, efectivamente, existen mecanismo de control, y por lo tanto de selección, en los centros privados concertados que limitan el acceso del alumnado según su origen socioeconómico y sociocultural: “la concesión de conciertos educativos a centros que no satisfacen necesidades de escolarización, la permisividad de prácticas de selección del alumnado en los procesos de admisión de algunos centros concertados, la falta de difusión de información sobre la voluntariedad de las actividades complementarias y las aportaciones a fundaciones son algunas de las barreras que limitan el acceso a estos centros, fundamentalmente, de los grupos de menor renta”. 

A nuestro parecer las prácticas discriminatorias empleadas por algunos centros concertados, desde la gestión de la información a la aplicación de sutiles procesos de selección no arbitrarios, pueden explicar, por ejemplo, el por qué los alumnos en los centros públicos, según se desprende del análisis comparativo realizado por Jorge Calero y Josep Oriol, “Los que se quedan atrás”, y que toma como referencia el informe PISA España 2003, tienen el 27% de probabilidad de situarse en el grupo igual y menor a 1 en la puntuación de las pruebas de matemáticas,  frente al 17% de los alumnos en los centros privados concertados y un 11% de los Centros privados independientes, ya que la variable que se maneja para explicar esta diferencia son las peores puntuaciones obtenidas por los alumnos que proceden de familias inmigrantes (Calero y Oriol 2006), cuyo contexto sociocultural se sitúa en el nivel bajo.

En los datos del curso 2008-2009, publicados por el Ministerio de Educación, se cifra en 743.696 el número de alumnos extranjeros en el sistema educativo (enseñanzas de régimen general y de régimen especial). De los que están escolarizados en las enseñanzas de régimen general (infantil 2º ciclo, Primaria y Secundaria obligatoria), 723.513, estudian mayoritariamente el 82,4% en centros públicos, y únicamente el 17,6% lo hacen en los privados. Si, por el contrario, examinamos los datos de escolarización total, la distribución se equilibra más, ya que el 67,3% de los alumnos que cursan enseñanzas de régimen general asisten a centros públicos y el 32,7% a privados. Esta variable de la acumulación de alumnos que proceden de familias inmigrantes en los centros educativos, no es un asunto nada baladí si tenemos en cuenta el informe realizado por la oficina del Defensor del Pueblo y la Unicef-comité de España, “La escolarización del alumnado de origen inmigrante en España, 2003”. Según este informe, el 79,6% del profesorado opina que la presencia de alumnos y alumnas de origen inmigrante no influye sobre el rendimiento académico del resto del grupo siempre y cuando su número no supere el 30% de alumnos. En este caso, más de la mitad del profesorado (el 52,5%) considera que el rendimiento académico se ve afectado negativamente.

Finalmente, no siendo lo anterior más que una somera comparación de las consecuencias empíricas descritas por Villaroya, derivadas de la implementación de una política de Conciertos Educativos inspirada en la Libre Elección y en la Autonomía de Gestión preconizada por la Derecha Conservadora, no deja de sorprendernos la congruencia entre la esencia funcionalista de aquellas ideologías más complacidas en el orden social existente, con su práctica política, con su sustancia. Sustancia expresada en términos tan mensurables como Mérito, Autonomía de Gestión  o Libertad de Elección de Centro, los cuales no dejan de ser sino eufemismos con los que se redefine una vez más la escuela como mecanismo de selección, de clasificación, de ordenamiento y de exclusión.

Notas

^{1 “}Desde 1992 hasta 2007, el porcentaje de gasto público en educación dedicado a conciertos ha pasado del 9,12% al 10,69%. Debido al proceso de transferencias, el porcentaje correspondiente al Ministerio de Educación ha disminuido a partir de 1998 siendo desde el año 2000 casi inapreciable, mientras que el de las Administraciones educativas autonómicas ha aumentado más de cuatro puntos porcentuales desde 1992, incrementándose del 6,21% hasta el 10,66% en 2007.” Instituto de Evaluación. Sistema estatal de indicadores de la educación. Edición 2010.

Como referencia de contraste destacamos que en la Comunidad de Madrid la enseñanza privada se benefició de un incremento del 67% en las subvenciones públicas durante el período 2000-2005, mientras que para el conjunto del país dichas subvenciones se incrementaron un 51%. Instituto de Estadística de Comunidad de Madrid, 2011.

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ELINOR OSTROM: EL GOBIERNO DE LOS BIENES COMUNES DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA CIUDADANÍA

Para algunos analistas, los ciudadanos y gobiernos locales no juegan papel alguno en la gobernación de los comunes. Desde que se publicó La Tragedia de los Comunes, de Garrett Hardin, a los usuarios de los recursos de agrupación común como la pesca, bosques o acueductos se les perciben como impotentes perpetradores de la destrucción de recursos. Hardin supuso que las personas siempre maximizarían sus propios beneficios materiales inmediatos y de corto plazo. Esto significaba que no podían hacer otra cosa más que sobreexplotar los sistemas de recursos que no pertenecieran a particulares o a una unidad gubernamental. El pronóstico de que los individuos destruirían los mismísimos recursos de los que dependían, concordaba con muchos modelos económicos de solución única, o con los escenarios de dilemas de repetición finita, en donde quienes buscan el beneficio propio a corto plazo, lograban mucho menos de lo factible, a si hubieran encontrado la manera de cooperar entre sí. La vívida descripción del ciudadano indefenso de Hardin abrió un acervo importante de obras teóricas y empíricas que retaron la universalidad de su trabajo. Muchos estudios arrojaron datos reales y argumentos teóricos que afrontaban las suposiciones de que las personas estaban atrapadas eternamente en una tragedia sin remordimiento.Se documentaron numerosos arreglos de gobernanza local en todo el mundo que mostraban cómo los usuarios de recursos habían vencido la tragedia. Resaltaron la importancia de las instituciones de propiedad común en la historia y en el mundo contemporáneo. En vez de sólo toparse con arreglos de propiedad privada o gubernamentales que apoyaban a usuarios a mantener un recurso de reserva común, los especialistas de muchas disciplinas descubrieron una diversidad de mecanismos para regirlos. Por otra parte, la investigación no ha encontrado “curas seguras” para solucionar los problemas complejos de gobernanza de un bien común. El fracaso aparece en relación con la propiedad privada, la gubernamental y la común. Ciertamente está garantizada la sobreexplotación de un recurso valioso cuando éste tiene, de hecho, un acceso libre sin derechos establecidos de propiedad. Hardin, y los miles de expertos y legisladores de muchas disciplinas que aceptaron su teoría como general, estaban en lo cierto al identificar un problema retador, especialmente ante condiciones de acceso abierto. Empero, su análisis quedaba incompleto porque sólo recetaban dos soluciones; ambas se las tenían que imponer las autoridades externas a los usuarios de recursos.

 

ENTENDER CÓMO RESUELVEN LOS CIUDADANOS LOS DILEMAS DE ACCIONES

COLECTIVAS

 

El amplio campo de investigación que ha desafiado la teoría de Hardin, tampoco ha sido coherente con el inmenso acervo de obras que se sustentan en la teoría del juego y en la teoría microeconómica de toma de decisiones individuales. En este artículo, sólo podré repasar brevemente los acontecimientos que posicionan a los ciudadanos como actores principales dentro de un enfoque complejo -y con muchos ejecutantes- sobre la gobernanza policéntrica de los recursos naturales. Describiré brevemente parte de la investigación experimental que ha comprobado que el modelo del individuo, usado implícitamente por Hardin, es muy estrecho. Luego, abarcaré algunos elementos básicos del análisis institucional para poder entender porqué los ciudadanos son capaces de crear instituciones que manejan exitosamente los comunes en ciertos entornos, pero no en otros. Finalmente, hablaré de los recientes esfuerzos que confían excesivamente en la descentralización como solución de problemas de recursos de agrupación común. En este capítulo, me centraré, sobre todo, en los comunes de recursos naturales, dada la investigación concluida en América Latina, que aborda el importante papel de los ciudadanos en la gobernanza de dichos recursos.

 

EL USO DE INVESTIGACIÓN EXPERIMENTAL PARA ANALIZAR LA MANERA EN LA QUE LOS INDIVIDUOS TOMAN DECISIONES

 

Los resultados de estudios de campo de los arreglos organizados por ciudadanos para gobernar exitosamente los recursos de agrupación común, desconcertaron fuertemente a los investigadores, por ser inconsistentes con los pronósticos teóricos que seguían un modelo micro-económico del individuo. ¿Cómo podrían las personas vencer la tentación de querer recibir algo sin tener que pagar por ello? ¿No estarían actuando tontamente quienes ayudan a los demás a que les vaya mucho mejor, sin recibir el beneficio total de la propia cooperación? Estas preguntas son las que llevaron a un grupo de colegas de la Universidad de Indiana a diseñar un experimento de recursos agrupados comúnmente, ya probado repetidamente en laboratorios experimentales, y replicado en otros y en pruebas de campo en América Latina. El augurio de que los usuarios sobre-explotarán un recurso de agrupación común se ve sustentado por experimentos en donde los participantes desconocen a los demás, e ignoran cuándo no podrán comunicarse entre sí. El abrir repetidamente la oportunidad de una comunicación cara a cara no pronostica un cambio en el resultado -sin embrago, sí se modifica la conducta y los resultados. Los grupos que pueden comunicarse reiteradamente en un laboratorio logran alcanzar resultados prácticamente óptimos, en vez de hacer una sobreexplotación desmesurada. La comunicación da a los participantes, la oportunidad de analizar su forma de entender la estructura del escenario, y la manera de mejorar los resultados conjuntamente.

Juan Camilo Cárdenas ha trabajado en una amplia variedad de experimentos acerca de los recursos agrupados comúnmente en ambientes de campo en Colombia. La forma de decidir de los participantes, dependió de su identidad individual (como la solvencia que tienen, la preferencia por el bienestar de otros,

género y edad), y de nuestro diseño experimental. Para explicar estas diferencias en el nivel alcanzado de cooperación, desarrollamos un primer marco de trabajo, que aparece en la figura 1. Postulamos tres “niveles” que afectan las decisiones que toma una persona de cooperar en una situación de agrupación común: su identidad, el contexto grupal en el que toman decisiones, y si la situación se repite y si se puede usar la reciprocidad para ganarse la reputación de ser confiable. Estas variables resultaron ser algunas de las más importantes a nivel micro que explican la variedad de decisiones usadas para dominar las fuertes tentaciones de los dilemas de los recursos de agrupación común. Los valores individuales en sí no son suficientes para solucionar los problemas de esta índole. Sin instituciones que faciliten la construcción de reciprocidad, confianza y honradez, los ciudadanos enfrentan un reto real.

 

LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES

 

La complejidad de muchos recursos naturales impone que se requieran sistemas de gobernanza que sean sofisticados y de varios niveles o policéntricos, en vez de confiarlos a un solo tipo o nivel de gobierno.491 Quienes tratan de gobernar los recursos complejos se enfrentan a diferentes tipos de incentivos, que a menudo complican los esfuerzos colectivos, y los subsecuentes resultados. Entre más complicado es un recurso en términos del tipo de bienes y servicios que da, más retador es crear un conjunto de disposiciones institucionales bien diseñadas que compensen lo incentivos de sobreexplotar. Incluso, algunos actores podrían verse tentados a resistir a contribuir con arreglos gubernamentales al faltar a juntas, o no pagando sus cuotas de membresía. Otros podrían tratar de debilitar activamente las reglas para poder usar el recurso con menos limitaciones. Un sistema robusto de gobernanza reconoce el aspecto multiescalar de la gobernanza de los recursos naturales, al igual que la presencia de los incentivos individuales, y busca corregirlos.

Cuando los ciudadanos y sus funcionarios establecen organizaciones con autoridad decisión sobre la forma de gestionar un recurso, las aportaciones monetarias que se necesitan, y la autoridad de sancionar a quienes no contribuyen, organizan unidades de previsión o consumo colectivo. Muchas unidades de previsión, mas no todas, tienen un nivel formal de gobierno establecido, ya sea en el ámbito local, regional o nacional. Las unidades gubernamentales podrían ser de carácter general, o estar organizadas como distrito o régimen especial para efectos de dar un bien colectivo, o un rango limitado del mismo. Las asociaciones privadas que planean el uso de un recurso, y que también pueden sancionar, o incluso expulsar a quienes no contribuyen con su porción de recursos para el bien colectivo, también pueden fungir como unidades de consumo colectivo. Las ligas deportivas y condominios son dos tipos de asociaciones privadas que dan a sus miembros un bien colectivo. Otras formas de unidades de consumo colectivo incluyen a los agricultores quienes se organizan para gestionar un sistema de irrigación o un pastizal común; una dependencia nacional que monitorea los procesos de inversión o de producción de empresas privadas para proteger a los consumidores contra fraude o daño ecológico; un gobierno local, nacional o internacional que proporciona servicios de diferentes tipos; o incluso un cártel ilegal de sociedades privadas que decide el monto de producción que generarán conjuntamente. Así, las unidades de previsión existen en todos los entornos y en espacios tanto públicos como privados. Los participantes pueden, y de hecho lo hacen, instituir una diversidad de normas para ayudarse a vencer el problema de obtención gratuita, al decidir quién queda incluido y debe contribuir con recursos, y quién queda excluido y cómo excluirlo. Más aún, si el sistema de previsión continúa desarrollándose, los participantes (o sus representantes) seguramente establecerán normas específicas y permisibles de acceso y uso, métodos para monitorear la conducta y para sancionar a quienes infringen las normas, y formas de solución de conflicto.

Estos sistemas generalmente no se parecen a las versiones de texto de un gobierno o de una empresa privada con objetivo estricto de fines de lucro, especialmente cuando los participantes han formado sus propias unidades de autogobierno. Por ende, los expertos que siguen los conceptos tradicionales de “mercado” y “Estado” no los han reconocido como formas potencialmente viables de organización de previsión y, o hayan pedidos que se consoliden en un gobierno centralizado (como lo siguen haciendo los reformadores metropolitanos) o ignoran su existencia (como lo han hecho muchos economistas de recursos). Es un tanto irónico que numerosas instituciones vibrantes y autogobernadas se hayan clasificado mal o ignorado en una época de mayor democratización. Los esfuerzos recientes por “descentralizar” los arreglos gubernamentales tampoco reconocen la importancia de tener arreglos complejos y policéntricos y, a cambio, conciben un gobierno único en algún nivel que se encarga del ámbito de políticas.

 

NORMAS COMÚNMENTE ENTENDIDAS E IMPUESTAS

 

Un descubrimiento clave de la investigación empírica de campo es la multiplicidad de normas específicas en uso relacionadas con la previsión y producción de bienes colectivos que se encuentran en los sistemas operacionales. Una clase de reglas de las más importantes es la de linderos; ella determina quién y qué entra y sale de una organización de previsión. Las unidades de previsión enfrentan muchas limitaciones biofísicas cuando el bien es un recurso natural de agrupamiento común, como una cuenca de agua subterránea, un río o una cuenca de aire. Tales recursos tienen sus propios límites geográficos. Asemejar el linde de quién se beneficia y de quién contribuye con el cuidado de un recurso, es un reto mayor. Puede ser imposible en un régimen altamente centralizado. Además, los recursos de agrupación común en sí, pueden encontrarse anidados en una secuencia aún mayor de unidades de recursos, como una microcuenca establecida dentro de un gran sistema que finalmente desemboca en un río principal como el Rin o el Mekong.

Una vez que las reglas básicas de designación de límites está hecha, definen quién es el beneficiario legítimo y quién debe contribuir a la previsión de un bien colectivo, las unidades de previsión frecuentemente crean normas relacionadas con información que debe publicarse o mantenerse en secreto, con acciones que deben emprenderse o prohibirse, y con resultados (y sus consecuentes costos - beneficios) que deben alcanzarse y distribuirse. Un atributo esencial de normas eficientes es que las reglas deben ser conocidas y entendidas de manera general. Deben considerarse legítimas, seguirse regularmente y hacerse cumplir. La legislación escrita o disposiciones contractuales que no son de conocimiento común, no afectan la estructura de una situación de acción en particular, a menos que una persona dentro de dicha situación la invoque y, encuentre quién la haga cumplir. Así, uno de los problemas de hacer investigación empírica sobre el efecto de la variedad de arreglos institucionales, es tratar de entender las reglas que sólo existen en papel y no las usan los participantes, en comparación con las que son de su conocimiento común, y se aplican localmente pero no son parte de la estructura jurídica formal.

 

ATRIBUTOS DE UNA COMUNIDAD

 

Seguramente muchos atributos de una comunidad también afectarán las actividades de previsión. Estos incluyen el tamaño del grupo afectado, la homogeneidad o heterogeneidad de intereses, los patrones de migración hacia una comunidad o fuera de ella, y el plano temporal (tomada la duración del tiempo hacia el futuro en cuenta) que aplican los individuos ante situaciones en curso.

Para un analista institucional, el conjunto de preguntas importantes que debe abordarse incluye:

• ¿Existe un consenso general en normas relacionado con a quién incluir como miembro con beneficios y responsabilidades?

• ¿Entienden por igual los miembros, cuáles son sus responsabilidades mutuas y las fórmulas usadas para distribuir los beneficios?

• ¿Se consideran las reglas justas y legítimas?

• ¿Cómo se transmiten las reglas de una generación a otra, o a quienes migran al grupo?

Las respuestas a estas preguntas se verán afectadas por la diversidad de atributos en una comunidad. Para que un analista institucional logre entender la estructura de las situaciones de acción que se le plantean a tal comunidad, y por ende poder examinar los incentivos que se les presentan a los participantes y su posible conducta y resultados, el analista deberá suponer que una comunidad está realmente usando un conjunto de normas, y que por lo pronto continuará valiéndose de ellas en el futuro inmediato.

 

LOS FACTORES DE INTERACCIÓN MÚLTIPLE AFECTAN EL RESULTADO

 

Leticia Merino, coautora de este volumen, escribió un libro importante de los factores que trabajan juntos para mejorar la posibilidad de que las comunidades locales –quienes ya tienen asignado un alto nivel de autonomía para crear sus propias estructuras de gobernanza- realmente diseñen instituciones eficientes de gestión de recursos forestales. Estudió este tipo de bienes de seis comunidades, en tres estados de México: Michoacán, Oaxaca y Quintana Roo. Merino comprueba que la densidad poblacional de usuarios de un bosque no es una determinante clave que afecte la degradación del recurso. Ella ahonda en la gran diversidad de factores que potencialmente podrían explicar las variaciones en velocidades de deforestación observadas entre las seis comunidades, e investiga la relación entre las circunstancias locales, regionales y nacionales. En vez de encontrar un sólo elemento como causa primaria de los esfuerzos exitosos o de fracaso en la gestión de recursos forestales, encuentra un complejo conjunto de factores que unidos afectan los incentivos y la conducta de los ciudadanos-usuarios que conducen hacia un bosque de mejor calidad.

Las comunidades dentro de su estudio diseñan instituciones locales que trabajan bien para gestionar bosques locales cuando se ha desarrollado un capital social eficiente con el paso del tiempo dentro de una comunidad, y cuando los intereses de los miembros más poderosos de ésta se han alineado con la administración eficaz de los recursos forestales. Sin embargo, la gobernanza local siempre es parte de las políticas regionales y nacionales y se ve afectada por las mismas. Empero, Merino encuentra que los sistemas normativos regionales y nacionales no han promovido la silvicultura comunitaria en México.

Las normas eficientes e incentivos trasmitidos a ambientes regionales y nacionales son la excepción y no la regla en México. En todo caso, las políticas gubernamentales han generado más alicientes que obran en contra de una gestión eficiente de los bosques, que las que estimulan el desarrollo sustentable. Cuando no son un factor negativo activo que perjudican a una administración responsable local, las leyes estatales y nacionales simplemente ignoran las habilidades de los usuarios locales de desarrollar reglas eficientes, de monitorearlas y de imponer sanciones escalonadas que informen a usuarios que las infracciones se aplican sin arriesgarse a una reacción desmesurada.

 

LA DESCENTRALIZACIÓN COMO “REMEDIO” POLIVALENTE DE RECOMENDACIÓN RECIENTE

 

Dadas las dificultades de alcanzar un compromiso eficiente de parte de los ciudadanos en la gobernación de los comunes locales, la descentralización se ha convertido en una política recomendada con frecuencia.

Andersson, Gordillo y Van Laerhoven publicaron un excelente estudio sobre la descentralización y el desarrollo rural enfocado a Latinoamérica.En particular, abordaron Bolivia, Guatemala y Perú, y se apoyaron en los amplios estudios de campo emprendidos, en su mayoría, en 2002. Estos tres países son casos pertinentes para un estudio comparativo. Los tres comparten muchas características fundamentales biofísicas, socioeconómicas, históricas y culturales, pero difieren en relación a sus políticas de descentralización. Bolivia, Guatemala y Perú son relativamente pobres con grandes poblaciones rurales e indígenas, importantes recursos naturales, una alta proporción de cobertura forestal, y controversias frecuentes relacionadas con el uso de la tierra. Sin embargo, los tres países difieren mucho cuando se trata del grado de estructura de gobernanza descentralizada en los sectores de recursos naturales de cada país, aunque los tres tienen alcaldías elegidas localmente. Guatemala es quien más poder normativo tiene asignado a sus gobiernos locales, mientras que Perú casi no tiene facultades locales de toma de decisiones en los sectores de recursos naturales.

Bolivia y Guatemala promulgaron las leyes forestales reformadas en 1996. Fueron los primeros esfuerzos de descentralizar varias tareas y responsabilidades del sector forestal para trasladarlos del gobierno central a los municipales. Aún con esta reforma, los municipios bolivianos no están facultados para cobrar impuestos a las actividades boscosas, o cobrar cuotas a usuarios por los servicios producidos, ni multar a quienes se descubra desobedeciendo las normas y leyes gubernamentales. En contraste, los municipios guatemaltecos pueden gestionar sus bosques, ser dueños de ellos o hasta rentarlos. Dentro de los bosques municipales y comunales, los municipios guatemaltecos tienen la autorización de normar y gravar el uso forestal, siempre y cuando las reglas locales no contradigan el derecho nacional en esta materia. En Perú, las responsabilidades de gobernanza no se descentralizaron para nada. Los gobiernos centrales y regionales retienen el control total y formal del proceso de toma de decisiones de los sectores en recursos naturales. Para obtener datos suficientes acerca de las instituciones y acciones locales gubernamentales, Andersson, Gordillo y Van Laerhoven realizaron levantamientos de campo con una muestra aleatoria de 100 gobiernos municipales en Bolivia, Guatemala y Perú. El personal de investigación entrevistó a los alcaldes elegidos para obtener información en relación con sus prioridades en política, disposiciones de personal, relaciones con dependencias centrales y agencias no gubernamentales, y relaciones con usuarios de recursos naturales y ciudadanía en general. Adicionalmente, los equipos de investigación recopilaron información estructural y socioeconómica de cada municipio, cuyo producto generó casi todo de los datos del censo subnacional y de las bases de datos nacionales del sector forestal.

Andersson y Ostrom se apoyaron en los datos de este estudio para analizar la influencia de siete variables independientes del compromiso local en invertir en la gobernanza de recursos naturales. Incluimos primero el porcentaje del personal municipal gubernamental que trabaja con temas relacionados a la gestión de recursos naturales. Una segunda variable dependiente complementaria registró el punto de vista del alcalde relacionado con la prioridad política de gobernanza de recursos naturales durante su administración.

En un enfoque policéntrico del estudio de una gobernanza descentralizada de recursos naturales, postulamos que, en su mayoría, los procesos de multiniveles se han ignorado en la literatura empírica convencional sobre la descentralización. Por lo tanto, examinamos las interacciones entre actores en los tres niveles de gobernanza.

Vimos las transferencias financieras del gobierno central al gobierno municipal en el rubro de gobernanza de recursos naturales, y analizamos su forma de interactuar con la presión política de organizaciones locales centradas en la comunidad, y las organizaciones no gubernamentales que trabajan con la gestión de recursos locales. Dichas variables capturan las importantes estructuras de incentivos relacionadas con la rendición de cuentas política, y afectan el compromiso político del alcalde local hacia la gobernanza de recursos naturales. Los incentivos institucionales que nacen de las interacciones entre actores en todos los ámbitos de gobernanza, a saber, entre actores con diferentes puestos de autoridad, son determinantes importantes de la inversión gubernamental local en la gobernanza de los recursos naturales. Por ejemplo, cuando las interacciones con organizaciones locales se encuentran al mínimo, la probabilidad de observar una alta prioridad dada a los recursos naturales en un municipio es cercana a un tercio. En contraste, cuando dichas interacciones multiniveles ocurren con más frecuencia, la misma probabilidad se reproduce al doble o incluso más. Los incentivos institucionales claros influyen fuertemente en los alcaldes para que se enfoquen sobre los recursos naturales locales, sin importar el alcance de la descentralización. El resultado de las pruebas adicionales fue que no encontramos apoyo para ninguna influencia sistemática de descentralización en dos medidas de resultados: (1) la transferencia financiera del gobierno central a su contraparte municipal y (2) los tipos de presión política local relacionados con las políticas ambientales. La reforma formal de descentralización no explica bien la variación inter-país e intra-país de los compromisos locales hacia la gobernanza de los recursos naturales. Los resultados también sugieren que las características de las disposiciones institucionales locales, que gobiernan las interacciones entre autoridades municipales por un lado, y los grupos locales con los actores del gobierno central por otro, dan explicaciones poderosas de la variabilidad en los compromisos locales hacia el tema, sin importar las estructuras formales de gobernanza que existan la arena nacional. Al modificarse la escala física de un recurso, también lo hacen los tipos de bienes colectivos que lo ofrecen a los usuarios (variando desde los bienes privados de madera para combustible y hongos locales a nivel microescala, hasta lo bienes públicos globales de mantenimiento de un depósito estable de genes forestales o de almacenamiento de carbón en árboles, hasta el uso de éstos para estabilizar el clima). Los usuarios tienden a interesarse más en los bienes y servicios generados a nivel local y no tanto en los producidos en grandes escalas. La amenaza de un cambio importante climatológico es el resultado de la falta de atención que los ciudadanos en todo el mundo la han dado al efecto de sus acciones sobre la atmósfera global. Dadas las acciones fuertes de tantos grupos ambientalistas, los ciudadanos empiezan a prestarle atención a la escala global. La conciencia y acción ciudadanas, sin embargo, no son suficientes para solucionar el problema del cambio climático global, pero son importantes para influir en los gobiernos nacionales con el objeto que modifiquen sus políticas hacia el uso de procesos de generación de carbón.

Si se desea gobernar un proceso que dé incentivos a usuarios con el fin de salvaguardar la entrega a largo plazo de tal variedad de bienes, se necesita más que recursos financieros y mecanismos de rendición de cuentas en un sólo espacio de gobernanza. La mayoría de los expertos están de acuerdo que las variaciones grandes en resultados de las políticas existen en los países que han descentralizado su gobernanza de bienes y servicios públicos. Por lo tanto, el consenso existente es poco o no hay, sobre qué factores explican esta variación. Muchos estudios empíricos en existencia no van más allá de los límites de los gobiernos locales para analizar el por qué algunas unidades locales se desempeñan mejor que otras. A pesar de esto, los procesos que mejoran la eficiencia de un sistema de gobernanza generalmente son más grandes o más pequeños que la dinámica interna de cualquier administración gubernamental en particular. Una clave para los arreglos eficaces de gobernanza se encuentra en las relaciones entre actores quienes tienen interés en que se gobierne un recurso y no sólo un tipo de gobierno. El capital social que los ciudadanos pueden crear al relacionarse entre sí con organizaciones no

gubernamentales y con los actores gubernamentales de diferentes entornos es fundamental para lograr la retroalimentación eficaz, el aprendizaje y la creación de soluciones nuevas y mejores.

Al considerar la interacción entre los diferentes medios de gobernanza, es posible contribuir al entendimiento matizado de las oscilaciones en la variedad de resultados de gobernanza al gestionar los recursos de agrupación común al obedecer las necesidades e intereses de los ciudadanos. Hemos aprendido que éstos sí juegan un papel esencial en la gobernanza de estos recursos, y que los esfuerzos de colocar la responsabilidad total a expertos externos tienen poca probabilidad de protegerlos a largo plazo. La complejidad de los recursos a niveles locales, regionales y nacionales requieren de sistemas complejos de gobernanza que involucren la contribución ciudadana de distintas formas.

 

 

 

Elinor Ostrom,  la autora, es directora adjunta de la Universidad de Indiana en el Taller de Teoría Política y Ciencias de los Comunes. Además, es Directora Fundadora del Centro de Estudios de la Diversidad Institucional en la Universidad Estatal de Arizona

 

Artículo compilado por Silke Helfrich incluido en “Genes, bytes y emisiones: bienes comunes y ciudadanía” http://www.boell-latinoamerica.org/download_es/Bienes_Comunes_total_EdiBoell.pdf